审计署公布36个地方政府债务情况抽查结果

发布时间:2015-04-24 08:52:21
审计署公布36个地方政府债务情况抽查结果

6月10日,审计署公布了36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况。本次审计的范围包括15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区,涉及903个政府部门和机构、223个融资平台公司。审计结果显示,2011年以来,上述地方政府债务余额增长了12.94%,总量达到38475.81亿元。各地在加强新增债务管理、清理规范融资平台公司工作取得进展的同时,融资平台公司退出管理不到位、偿债能力不强的问题仍然突出。

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债务规模扩大 九成投向民生

根据审计结果,截至2012年底,36个地方政府本级政府性债务余额比2010年增加4409.81亿元,其中约92%的债务资金用于与民生建设相关领域。

从债务资金来源看,2012年底债务余额中,银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%,仍是债务资金的主要来源。

从负债规模上看,有逐年加大的态势。分年度看,2010年及以前年度举借20748.79亿元,占53.93%;2011年举借6307.40亿元,占16.39%;2012年举借11419.62亿元,占29.68%。财政部财政科学研究所所长贾康分析认为,2012年借债较多与当年政府融资需求有直接关系。2012年一季度经济开始下滑,5月份明确稳增长的政策基调后,发改委审批一系列项目都需要资金支持。

在迅速扩大的债务规模中,融资平台公司显得非常"扎眼"。2012年底债务余额中,融资平台公司占45.67%,其债务余额比2010年增加3227.34亿元,增长22.50%。虽然融资平台公司的债务绝对额与2010年相比呈现上升态势,但其相对占比则比2010年的70%下降很多。

从债务资金投向看,用于交通运输、市政建设、土地收储、教科文卫、农林水利建设、生态建设和环境保护、保障性住房等支出占已支出债务额36434.47亿元的92.14%。用于交通运输、保障性住房、土地收储和市政建设的债务支出增长较大,分别比2010年增加3295.45亿元、720.68亿元、652.83亿元和407.74亿元,增长比率分别为30.29%、141.47%、21.15%和4.15%。

"债务资金绝大部分用于保障基础设施和用于民生投入,总体来说都是用于改善老百姓的生活上。"贾康进一步分析认为,地方政府保障有效供给其实是加大融资力度、扩大融资规模的动力和原因。

在债务资金用于经济建设的同时,其发出的警戒信号也值得关注。目前,仍有10个地区2012年政府负有偿还责任的债务率超过100%的国际公认安全标准,有14个地区2012年政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%的警戒线。

对此,贾康表示,不能仅仅以数值的高低来说明债务质量问题,目前,我国地方债务举债约束和监管都在加强。广东省财政厅科研所所长黎旭东也认为,判断地方债务风险,光看债务总额和债务率还不行,最关键是要看债务还不还得起,有没有设计好还钱的机制。

三原因致地区债务负担过重

目前,部分地区和行业债务风险凸显,审计报告中,2012年有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%,有13个省会城市本级政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%。

"债务偿还过度依赖土地收入,高速公路、政府还贷二级公路债务规模增长快、偿债压力大、借新还旧率高。"审计署财政审计司负责人指出,这是造成部分地区债务负担过重、债务风险凸显的主要原因。

首先,部分地方承诺以土地出让收入为偿债来源的债务在增长,但实际上土地出让收入增幅却在下降,地方政府偿债压力进一步加大。审计数据显示,2012年底,4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元,占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.64%,比2010年占比提高3.61个百分点。而事实上,上述地区2012年土地出让收入比2010年减少135.08亿元,降低2.83%。这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元,为当年可支配土地出让收入的1.25倍。

也有部分地方高速公路债务规模增长较快,偿债压力较大。数据显示,有10个省本级2012年底比2010年增长2156.59亿元,增长率为36.88%。"在债务规模快速增长的同时,受经济增速放缓、货车流量下降、重大节日免收小型客车高速公路通行费等因素的影响,高速公路车辆通行费收入出现减收,一些地区高速公路债务偿还压力较大。"审计司负责人表示。

另外,部分取消收费地区的政府还贷二级公路债务偿还面临较大压力,虽然中央财政对截至2008年底前的债务余额给予补助,但之后新产生的债务尚未给予补助。2012年,有6个省本级和1个市本级通过举借新债偿还政府还贷二级公路债务170.69亿元,借新还旧率为66.92%。

审计署财政审计司负责人表示,此次审计的36个地区所涉及的18个省份中,有8个东部省份、5个中部省份,还有西部的1个直辖市,其经济总量和财力水平都相对比较高,债务规模也相对比较大。

"债务规模大、增长多,并不能完全代表风险程度高。"财科所金融研究室主任赵全厚表示,2010年的时候中东部地区地方债务在全国占比已达到50%,由于其经济较发达,借债需求旺盛,但并不能据此说明其风险大。南京大学行政管理系副主任李咏刚也认为,地方偿债风险不一,越是欠发达地区,地方债偿还风险越大。因为与中东部地区一些开发性债务不同,西部地区保障性需求较大,大多只能依靠财政来偿还,反而偿债难度更大。

一些省会城市本级通过举借新债偿还旧债来弥补偿债能力不足的问题。数据显示,5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%。"因为政府债务多用于长期投资,而商业银行提供的是三五年的短期贷款。项目建设过程,需要不断借新还旧,在目前的机制下这属于正常现象。"赵全厚表示,不能过度借新还旧,因为一旦物价上涨,银根收缩,无法借到新的资金来还债,就会面临流动性风险。

融资平台"退出管理"和偿债能力需加强

从融资渠道看,由于约束加强,融资平台公司"乱象"近年得到整治,退出管理不到位、偿债能力不强的问题仍然很突出。2011年以来,经地方政府相关部门、融资平台公司和债权银行三方签字,共有61家融资平台公司按银监会规定转为"退出类平台",但审计发现,上述公司中有55家未完全剥离原有政府性债务或继续承担公益性项目的建设融资任务,2012年底政府性债务余额为7414.83亿元,少统计的政府性债务2479.29亿元脱离了债务监管。

"部分融资平台公司资产质量较差,偿债能力不强。"审计司负责人表示。2012年底,36个地方政府本级的223家融资平台公司中,有94家年末资产中存在不能或不宜变现的资产8975.92亿元,占其总资产的37.60%。从偿债能力看,有68家资产负债率超过70%;有151家当年收入不足以偿还当年到期债务本息;有37家2012年度出现亏损。

值得注意的是,融资平台公司借债"受限",地方政府融资需求旺盛的情况下,从阳光融资专项"潜规则"融资,一些地方通过信托、融资租赁、BT(建设—移交)和违规集资等方式变相融资现象突出,造成了隐性债务的较快增长。

审计抽查发现,2011年至2012年,有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.10亿元;12个省会城市本级和1个省本级通过BT和垫资施工方式实施196个建设项目,形成政府性债务1060.18亿元;3个省本级和3个省会城市本级的部分单位违规集资30.59亿元,合计2180.87亿元,占这些地区两年新举借债务总额的15.82%。这些融资方式隐蔽性强,不易监管,且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率,蕴含新的风险隐患。

"从根本上消除地方债务风险,就是排查和杜绝隐性债务。这需要打开阳光融资渠道,治存量、开前门、关后门、修围墙。"贾康认为,合理控制地方负债,关键在于促进政府发债走向阳光化,不仅需要整治已有债务,扩充融资渠道,还需严格控制应急程序这一"后门"。同时,还要修好围墙,即增加透明度,避免不透明导致矛盾积累的爆发。(记者 崔文苑)